НЕОЛИБЕРАЛЬНЫЙ ВАРИАНТ

В противовес неоэтатистской модели смешанной экономики можно отыскать и варианты неолиберального характера. США и ФРГ представляют собой наиболее типичные примеры такого развития, хотя оба этих государства после войны временно использовали более умеренные подходы.
Программа «Нового курса», осуществлявшаяся в США в межвоенный период, определила путь этой страны к модели смешанной экономики. Вторая мировая война лишь ускорила этот процесс. Однако по окончании конфликта инстинктивное недоверие со стороны штатов к слишком большим полномочиям федеральных властей вновь всплыло на поверхность. Американцы были согласны с таким положением дел в исключительных обстоятельствах, но отвергали его в условиях нормального развития. Таким образом, политика «возвращения к нормальному» стала с удивительной быстротой воплощаться в жизнь. Тем не менее политика «Нового курса» уже оставила свой след в представлениях об отношениях государства и общества.
Свидетельством таких перемен стало принятие в 1946 г. закона о занятости, по которому правительство обязывалось поддерживать высокий уровень обеспеченности населения работой посредством принятия мероприятий антициклического характера. В действительности речь шла о реакции на тезис о стагнации, отстаиваемый Алвином Хансеном (Alvin Hansen). Последний считал, что, исчерпав свой потенциал после освоения Среднего и Дальнего Запада, США неизбежно должны будут испытывать новые депрессии и рост безработицы, если правительство не вмешается, приняв меры кейнсианского характера, поддерживающие спрос. Для эффективной реализации этой политики по закону 1946 г. в окружении президента был создан Комитет экономических советников, а самому президенту предписывалось представлять конгрессу годовой экономический отчет. С принятием данного закона американские законодатели фактически заложили фундамент системы смешанной экономики. Однако дальнейшее ее развитие приостановилось, так как в это же время были приняты меры структурного характера по обеспечению условий функционирования рыночной системы, закон Тафта-Хартли, приня­тый в 1947 г., препятствовал посредством запретительных мер установлению монопольных позиций профсоюзами. Одновременно, используя строгие положения антитрестовского законодательства, правительство боролось с практикой создания крупными компаниями монополий. Механизмы рынка продолжали рассматриваться как наиболее эффективная система, координирующая решения экономических агентов. Федеральное правительство могло вмешиваться в их функционирование лишь для защиты свободной конкуренции. Более того, в своем вмешательстве государство должно было уважать законы рынка: не имея возможности устанавливать различия между разными промышленными предприятиями, оно должно было ограничиваться мерами общего характера. Наконец, чтобы избежать опасности концентрации полномочий в руках одной федеральной инстанции, исполнительная власть была разделена между несколькими правительственными органами. Последние подчинялись непосредственно президенту и в рамках своей деятельности оказывались в состоянии острой конкуренции, что, скорее, устраивало конгресс45. Таким образом, после второй мировой войны американское правительство поддерживало структуру свободного рынка. Как заметил Артур Окун (Arthur Okun), только хорошо организованное сотрудничество между государством и рынком позволяет достигнуть компромисса между равенством и эффективностью46.
В области конъюнктурной политики принцип регулирования спроса государством был закреплен законами (Revenue Acts) 1945 и 1948 гг. Однако использование этого инструмента ограничивалось рамками довольно ортодоксальной бюджетной политики. Дефицит бюджета, образовавшийся в результате холодной войны, уменьшался за счет роста налогов (администрация Трумэна, 1945-1953 гг.) и сокращения общественных расходов (в период правления Эйзенхауэра, 1953— 1961 гг.)47. Все изменилось в 1961 г., когда президент Кеннеди начал проводить в жизнь принципы New Economics14*. Кейнсианские принципы подъема экономики посредством бюджетного дефицита теперь применялись систематично, что отводило очень важную роль конъюнктурной политике, которая могла отныне опираться на бюджет. С 1964 г. конгресс также признал, что увеличение или сокращение налогот- становится инструментом антициклической политики.
Что же касается структурной политики, принципы либеральной доктрины еще долго сохраняли свое влияние. Но и здесь, под давлением частного сектора,’ произошли серьезные перемены. Успех технологического прогресса после второй мировой войны способствовал созданию крупных предприятий, которые могли функционировать с прибылью лишь в рамках тщательно разработанной системы организации и контроля. Большие предприятия должны были определять стратегию планирования и инвестирования на долгий срок. С 1947 г. частные компании, например «Макгроу-Хилл», начали каждый год печатать список долговременных проектов американских предприятий. Постепенно этим же стали заниматься государственные структуры. Таким образом, формировались прогнозы на 5, 10 и даже 20 лет.
Обращение к системе планирования в частном секторе оказало очень важное влияние на развитие системы государственного планирования. К концу 40-х годов, когда холодная война заставила правительство пойти на перевооружение армии, связи и сотрудничество между частным предпринимательством и общественным сектором усилились. Использование нового оружия привело к заключению контрактов на исследования, предоставлению крупных государственных субвенций и заключению долгосрочных соглашений с частными компаниями. Развитие космических программ, а также изготовление связанных с ними новых материалов и инструментов, предполагали наличие очень тесной кооперации между правительством и крупными предприятиями в течение периода от 10 до 20 лет48. Однако развитие общественного сектора американской экономики не было вызвано лишь космическими или военными программами. В США, как и в других государствах Запада, правительству отводилась определенная роль в деле повышения благосостояния населения. Даже президент Эйзенхауэр, сокращавший расходы общественного сектора, чувствовал себя обязанным продолжить и расширить систему социальной защиты49. В то же время распределение властных полномочий между большим количеством федеральных бюро было уравновешено существованием единого Президентского бюро по бюджету. Этот орган должен был координировать не только исполнение бюджета, но и соответствующее законодательство. Это приводило, таким образом, к проникновению в деятельность исполнительной власти элементов планирования. Политика в области планирования и в социальной сфере, проводимая Дж. Кеннеди с 1961 г., не представляла, собственно говоря, новшества, но тем не менее ускорила развитие.
Кеннеди систематически стремился к планированию государственной политики. Секретарь по вопросам обороны Роберт Макнамара объединил в единое целое государственные учреждения и частные предприятия, занятые в военных проектах. Помимо всего прочего, под его руководством была реализована Программа развития и технического обозрения (Program Evaluation and Review Technique), система координации при проведении модернизации вооружений, для того чтобы избежать дублирования исследований и технических разработок. Макнамара также разработал систему, предусматривающую стандартизацию материалов и запасных частей, рационализацию их поставок, что позволяло увеличивать масштабы производства. Этот пример стал основой для подражания другими департаментами. С 1962 г. Бюро по бюджету потребовало от всех государственных учреждений общего плана действий на пять лет. Само же оно сделало прогноз государственных расходов на десять лет.
Кеннеди еще дальше раздвинул горизонты политики государственного плани­рования. Под влиянием взглядов Василия Леонтьева и Джона Кеннета Гэлбрейта он вернулся к стратегии планирования трудовых ресурсов (manpower planning), созданной сразу после войны, придав ей больший размах. Именно под его влиянием была принята Федеральная программа развития регионов (1961 г., Area Rede-velopement Act). Особое внимание уделялось развитию процесса урбанизации. Посредством предоставления федеральных субсидий президент стремился развить сотрудничество между местными властями, администрациями штатов и федеральным правительством. Внимание концентрировалось на дорожном строительстве, обновлении городов и прилегающих районов при условии «вписывания» последних в систему регионального и федерального планирования. В рамках этого подхода Кеннеди даже пытался в 1962 г. создать специальный Департамент городского хозяйства (Department of Urban Affairs)15*. Однако это предложение было провалено оппозицией в конгрессе. Сельское хозяйство и добывающая промышленность находились под правительственным контролем еще со времен «Нового курса», но и здесь ощущалась необходимость усиления планирования. Контроль за площадью обрабатываемой земли был постепенно заменен контролем за количеством произведенной продукции. Что касается добычи нефти, правительство ежемесячно определяло размер квоты для Техаса, величина которой соотносилась с объемами добычи в других штатах.
В целом можно утверждать, что в течение 60-х годов США отошли от неолиберальной модели, отдавая предпочтение неоэтатистскому варианту смешанной экономики, включающему планирование экономического развития. Процесс конвергенции американской экономики с европейской, таким образом, усилился. Еще более очевидный пример неолиберальной модели развития представляла собой ФРГ. Но таким образом можно характеризовать лишь первый период развития этой страны. Постепенно здесь возобладала тенденция планирования и концентрации усилий50.
Первые послевоенные годы были отмечены реакцией на тот дирижизм, который был характерен для периода правления нацистов. Структурная политика того периода опиралась на теории школы Фрибурга, в особенности на принцип Вальтера Экена (Walter Eucken), согласно которому основной задачей правительства являлось обеспечение свободы игры рыночных сил51. Одновременно получили влияние идеи Карла Цвинга (Karl Zwing) о привлечении работников к процессу управления предприятием52. Людвиг Эрхард, министр экономики западногерманских земель, строил свою структурную политику на базе принципов социально-рыночной экономики. Основными ее принципами были: устранение картелей, денационализация, участие работников в управлении предприятиями. Под влиянием антитрестовской политики произошла трансформация крупных банков («Дойче Банк», «Дрезднер Банк», «Коммерцбанк») в региональные банки, меньшие по размерам. Этот же процесс коснулся и крупных промышленных предприятий «Ферайн Стальверке», «Крупн», «Клокнер», «Флик», «Хеш», «Отто Вольф» и «И.Г. Фарбен». Так, «Ферайн Стальверке», который в свое время обеспечивал около 40% германского производства стали, был разделен на 13 металлургических и 9 горнопромышленных компаний. Правительство также ставило себе целью поддерживать малые и средние по размерам фирмы и отстаивать позиции держателей мелких пакетов акций крупных акционерных обществ (Mittelstandpolitik). После денежной реформы 1948 г. стала проводиться строжайшая монетарная политика. Предпринятые в этом же и в 1953 гг. меры по уменьшению налога на прибыль и на акционерные компании также объясняются неолиберальной ориентацией политики правительства53.
После войны германский законодатель был также весьма активен в области обеспечения участия работников в управлении предприятиями. В частности, с 1947 г. некоторые Земли (Lander) приняли законы о так называемой «демократизации экономики». В Руре такая система вступила в действие в том же 1947 г. В 1951 г. бундестаг принял такое законодательство на федеральном уровне применительно к угольной и сталелитейной отраслям промышленности. Пять из одиннадцати мест в наблюдательных советах на предприятиях этих отраслей были закреплены за представителями работников, а один из них занимал место непосредственно в правлении наряду с техническими и финансовыми директорами. Денационализация предприятий была организована так, чтобы облегчить участие работников. В частности, при денационализации таких крупных компаний, как «Пройсаг» (1959 г.), «Фольксваген» (1961 г.) и «Феба» (1965 г.) наименее оплачиваемым работникам были предоставлены скидки при покупке акций54.
Несмотря на то что вначале эта политика, пронизанная неолиберальной идеологией, выглядела впечатляющей, впоследствии оказалось, что она слабо увязана с практикой. Ввиду того что страна нуждалась в реконструкции и использовании возможностей плана Маршалла, вмешательство государства в экономическую жизнь было, по крайней мере, желательным. В то же время традиции дирижизма нацистского периода сохранили свое влияние в корпоративистских и иерархических структурах экономической жизни. В этом отношении хорошим примером является создание в 1949 г. БДИ — Федеральной организации германской промышленности (Bundesverband der Deutschen Industrie). Она объединила 39 национальных промышленных федераций, подразделявшихся на базовые и вторичные сектора, одновременно являлась центром статистических данных для правительства и предприятий, а также важным координирующим органом как для правительства, так и для профсоюзов55. Что же касается политики денационализации и антитрестовской политики, некоторые ее коррективы также оказались необходимыми. Прежде всего не надо забывать, что государственный сектор занимает весьма важное место в экономике ФРГ. В 60-х годах федеральное правительство контролировало не менее 40% всей добычи каменного угля и руды, 62% производства электроэнергии, 72% — алюминия, 62% — банковских учреждений, а также деятельность Центрального (Занка. Более того, за счет участия в холдингах под контролем государства оказалась деятельность целой группы частных компаний.
Принятое в 1952 г. банковское законодательство отменило принцип докон-центрации применительно к крупным банкам. А в результате десятилетних сложных переговоров был, наконец, принят закон об антимонопольной политике, в рамках которого предусматривались всевозможные исключения по просьбам БДИ. В действительности начиная с 60-х годов процесс промышленной концентрации принял широкий размах главным образом из-за усиления конкуренции во всем мт^ре и, в частности, в рамках самого Европейского сообщества. Отношение государства к олигополитическим тенденциям в химической, металлургической, да и других отраслях стало все более примирительным56. Помимо этого, были приняты дискриминационные меры в рамках Mittelstandspolitik в пользу малых и средних предприятий, занятых в промышленности, сельском хозяйстве и торговле. Эти мероприятия шли вразрез с принципами неолиберализма, согласно которым экономическая политика правительства должна подчиняться законам рынка и быть однородной во всех секторах экономики.
Принцип планирования также противоречил первоначально принятой на вооружение неолиберальной ориентации. Процесс концентрации производства в Германии, безусловно, облегчил возможность долговременного планирования. В стране, где существовала долгая и солидная традиция образования картелей, отрасли, в наибольшей степени затронутые ее влиянием, — каменноугольная и сталеплавильная — незамедлительно подключились к системе многосторонних соглашений в области долговременных инвестиций.
Процесс планирования охватывал не только находившиеся в состоянии заката отрасли. «Байер», «Хёхст» и «Сименс», например, принадлежавшие к бурно разви­вающимся секторам химической и электронной промышленности, также составляли программы долгосрочного инвестирования на основе прогнозов. Частные институты (как, например, Институт статистики БДИ) публиковали ежегодно экономические прогнозы для сведения компаний, разрабатывающих собственную стратегию инвестиций. Введению начал планирования в деятельность частных компаний в немалой степени способствовали германские банки57. Здесь также имелась давняя традиция контроля за деятельностью частных компаний и большой опыт координации управления и промышленного инвестирования. Банки играли очень важную роль в наблюдательных советах крупных промышленных предприятий. Большинство частных акционеров доверяли им свои права голосования на общих собраниях. Таким образом, банки получали возможность полностью контролировать состав наблюдательных советов. Более того, система делегирования голосов позволяла некоторым банкам осуществлять контроль за деятельностью таких советов в рамках целой отрасли. Так, например, произошло с «Дойче Банком» в металлургии.
В свою очередь усилилось и влияние государства в области планирования де­ятельности крупных предприятий. В рамках осуществления плана Маршалла феде­ральное правительство создало Банк реконструкции (Kreditanstalt fiir Wiederaufbau), который по определенному плану оказывал финансовую помощь коммерческим банкам и крупным предприятиям. В 1952 г. то же федеральное правительство обязало все предприятия предоставить ему заем на восстановление экономики, которое осуществлялось за счет программы инвестиций в определенные ключевые отрасли. В 1961 г. Банк реконструкции превратился в постоянный институт, который, по указам правительства, финансировал долговременные инвестиционные программы развития тех отраслей, регионов и предприятий, в которые отказывались вкладывать средства другие банки58.
В плане конъюнктурной политики государство также постепенно отклонялось от неолиберальной парадигмы. Сразу после проведения финансовой реформы 1948 г. применялась ортодоксальная политика. Когда, в силу некоторых обстоятельств16*, в бюджет поступали избыточные средства, они не расходовались, а резервировались. Монетарные инструменты, которыми располагал «Бундесбанк», использовались лишь в целях антициклической политики. К тому же в условиях наверстывания в развитии внутреннего потребления и значительного роста экспорта регулировать спрос было не нужно59. Но ортодоксальная направленность конъюнктурной политики первых послевоенных лет не получила дальнейшего развития. В 50-х годах правительство решило направить избыток бюджетных средств на расширение системы социальной защиты и создание общественных служб. В числе таких принятых мер было повышение пенсий и защита окружающей среды. Начиная с рецессии 1958 г., Людвиг Эрхард окончательно склоняется к проведению бюджетной политики в кейнсианском духе. В 1961 г. правительство даже принимает решение об осуществлении фискальных мер по регулированию спроса до обсуждения этого вопроса парламентом. Назначение же в конце 1966 г. Карла Шиллера на пост министра экономики ознаменовало окончательную победу кейнсианской конъюнктурной политики. Окончательную форму политике, направленной на обеспечение стабильности и экономического роста придало принятие в июне 1967 г. специального закона. Он предусматривал использование фискальной политики и бюджетного дефицита для воздействия на конъюнктурные циклы. Был создан Комитет конъюнктурной политики (Konjunkturrat) и специальный фонд. Более того, федеральное правительство и правительства земель должны были планировать на пять лет свою бюджетную политику и программы инвестирования капитала. В законе также содержалась серия директив относительно управления денежной массой и общего спроса посредством механизмов монетарной политики.
Закон 1967 г. окончательно привел к утверждению в Германии принципов «New Economics». Он имел еще большие последствия, так как предусматривал интеграцию средне- и долгосрочного планирования в систему правительственной политики. Еще будучи министром экономики, Людвиг Эрхард в 1957 г. выдвинул идею создания Комитета экономических советников для разработки стратегии такого планирования. Однако эта инициатива натолкнулась на вето канцлера Аденауэра. Став в свою очередь канцлером, Эрхард все же реализовал эту идею, образовав в 1963 г. Комитет экономических экспертов. Имея доступ к официальным документам, комитет обрел полную независимость. Его задачей стало ежегодное установление связи между темпами экономического роста прошлого, настоящего и будущего периодов. Им же готовились предложения правительству по проведению будущей конъюнктурной и структурной политики. Упомянутый уже закон 1967 г. предусматривал интеграцию деятельности Комитета экспертов в рамки новой интервенционистской политики государства. Помимо пятилетних бюджетных прогнозов, которые были обязаны готовить федеральное прави­тельство и правительства земель, первое должно было ежегодно публиковать общие экономические прогнозы и учитывать их при разработке монетарной и бюджетной политики на указанный период. Советы Комитета экономических экспертов играли в этом отношении огромную роль. Другим важным элементом стало использование практики планирования доходов. С этой целью был учрежден специальный орган (Konzertierte Aktion), объединяющий представителей правительства, Центрального банка, коммерческих банков, а также служащих и работников для выработки политики заработной платы на будущий период.
В этом свете становится очевидным отход ФРГ от своей первоначальной неолиберальной ориентации и сближение ее позиций с другими западными партнерами.